Polizei und Macht

Über Macht (Herrschaft) und Macht-(Herrschafts-)Ausübung und die im demokratischen Rechtsstaat geforderte Macht-(Herrschafts-)Kontrolle wurden Bücher geschrieben, die Bibliotheken füllen.

Das von mir gewählte Thema beschränkt sich auf den engen Bereich der „Machtausübung“ durch die Polizei (in einem weiten Sinne verstanden) und den Polizeibeamten. Dabei bin ich mir wegen der Weite des ohnehin schon eingeschränkten Themenbereiches der Unzulänglichkeit und des bruchstückhaften Charakters meiner Darstellung bewusst.
Für die Zwecke dieser Arbeit kann man Macht als Wirkungsmöglichkeit und Befehlsrecht definieren. Unserem Verständnis nach basiert der Staat auf einem Grundkonsens der Bürger, der sich in der Verfassung widerspiegelt. Die Gesetze, Verordnungen, Erlässe und zuletzt Urteile und Bescheide, ja selbst faktische Amtshandlungen (Stufenbau der Rechtsordnung) finden ihren Urgrund in der Verfassung eines Staates.
Es liegt auf der Hand, dass der Staat der Macht bedarf, um seine wesenhaften Aufgaben erfüllen zu können. Das Recht, so hat schon Thomas Hobbes formuliert, gilt Kraft seiner Autorität. Das Recht ist der „Diener des Souveräns“ (John Austin. Der Rechtszwang besteht in einer autorisierten Macht oder Machtbefugnis. Kelsen folgend hat eine Vorschrift nur dann Rechtsbedeutung, wenn sie von einer Instanz stammt, die ermächtigt worden ist, d.h. deren Macht, die Vorschrift zu setzen oder anzuwenden, verliehen worden ist und nicht aus eigener Kraft und Anmaßung stammt. Durch diese Ermächtigung verliert die Macht den Charakter ihrer bloßen Faktizität, an die Stelle einer Quasi-Naturgewalt tritt eine Rechtsmacht.

Polizei handelt im Auftrag. Zweifelsohne hat etwa auch die Mafia, die organisierte Kriminalität, Macht. Der Unterschied der Machtausübung zwischen einem Polizeibeamten und einem Verbrecher besteht nicht in der Fähigkeit, sich unmittelbar durchzusetzen. Mit der Pistole in der Hand setzt sich der Kriminelle, wie uns die Realität tagtäglich vor Augen führt, in aller Regel sogar besser durch. Der Unterschied liegt auf einer ganz anderen Ebene. Während Verbrecher, nicht autorisiert, aus eigenem Entschluss und in eigenem Auftrag oder im Auftrag einer kriminellen Hierarchie vorgehen, handeln Polizisten, in fremdem Namen: im Auftrag einer höheren Rechtsinstanz. Kelsens Begriff einer internen Ordnung hat eine eminente Bedeutung für den Gerechtigkeitsbegriff: eine Verbrecherbande ist ein „nach außen“, eine Rechtsordnung ein „nach innen“ gerichtetes System von Zwangsvorschriften. Die Befehle der kriminellen Organisation richten sich am Ende an Personen, die außerhalb stehen, und die Beziehung existiert einseitig zu Lasten der Außenstehenden: dem sollen nämlich in aller Regel Geld, Werte oder Leben genommen werden. Die Rechtsordnung hingegen bestimmt das Verhältnis der Bürger zueinander. Ihre Zwangsvorschriften sind von der Art, dass Mord, Raub, Diebstahl und Vergewaltigung, um nur einige Tatbestände anzuführen, verboten werden. Die Gruppe der vom (Rechts) Zwang Benachteiligten fällt mit der Gruppe der vom Zwang Bevorteilten zusammen. Der Vorteil der zwangsbefugten Rechtsregeln kommt nicht nur Einigen, sondern Allen zugute. Insofern ist eine Rechtsordnung also gerecht.

Streben nach Macht. Die kollektive (bzw. distributive) Sicherheit stellt sohin sowohl ein rechtsbegründendes als auch ein rechtsdefinierendes und dabei zugleich rechtslimitierendes Gerechtigkeitselement dar (Ottfried Höffe, Politische Gerechtigkeit, 159).
Dass das Recht eine zwangsfähige Ordnung ist und dass dabei - im Unterschied zu Naturgewalten - der Zwang vom Menschen ausgeht, erscheint allgemein als unstrittig.
Philosophen, Psychologen, Psychiater und Staatstheoretiker attestieren dem Menschen ganz allgemein ein Streben nach Macht. Für Friedrich Nietzsche ist das Ziel jeglichen menschlichen Handelns schlechthin die Vermehrung von Macht. Die Erkenntnis der Problematik der Macht und der Unzulänglichkeit der Menschen führte dazu, dass im demokratischen Verfassungsstaat Macht nur auf Grund von Rechtsvorschriften, begleitet von einer rigiden Machtkontrolle, und stets unter Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips geübt werden darf. Die Unterwerfung der Macht unter das Recht ist keineswegs ein erreichtes Ziel, sondern ein sich immer von neuem stellendes Problem, das unser aller Wachsamkeit bedarf.

Die staatliche Macht stellt an sich ein notwendiges und hohes gesellschaftliches Gut dar, weil sie unerlässlich ist für die Begründung der rechtlichen Ordnung und die Erhaltung des allgemeinen Wohles der Gesellschaft. Jede Herrschaftsgewalt von Menschen über Menschen verfügt jedoch über keine andere Legitimation als die des Gemeinwohls in allen seinen Formen. Die Reduktion des Staates auf faktische Machtausübung - und sei es auch unter Berufung auf die Verfassung - wäre eine verkürzte und daher falsche Sicht des Begriffs „Staatsgewalt“.
Die Polizei, die ihrem Wesen nach dazu berufen ist, in den ihr zugewiesenen Bereichen die Staatsgewalt zu repräsentieren und damit Staatsmacht auszuüben, gerät dabei sozusagen zwanghaft immer wieder ins Kreuzfeuer meist voreingenommener öffentlicher Kritik. Der einen Seite erscheinen polizeiliche Reaktionen stets zu langsam, zu nachsichtig, zu wenig effektiv, hört man auf die andere Seite, so müsste man oft glauben, der Metternichsche Polizeistaat sei wieder auferstanden. Vereinzelte Fehlleistungen im Rahmen polizeilicher Arbeit werden stets zu „Polizeiskandalen“ aufgebauscht. Das sind Produkte einer manipulierten Informationsgesellschaft. Auch heute will man mancherorts noch nicht zur Kenntnis nehmen, dass Polizei institutionell zu begreifen ist, d.h. sie ist organischer Teil der Staatsgewalt, ihre die Freiheit beschränkenden Aktionen sind nicht der Ausfluss individueller Meinungen von einzelnen Polizeiorganen, sondern der Ausdruck des Geistes unserer Rechtsordnung und damit Rechtserfüllung.

Polizei ist legale Macht. Polizeiliches Handeln ist schon durch die Verfassung normativ begrenzt. Polizei ist legale Macht, die rasch, präventiv, effektiv und erfolgsbezogen, daher auch notwendigerweise gelegentlich unter Anwendung unmittelbaren physischen Zwanges zu reagieren hat. Grundsätzliche Aufgabe der Polizei ist es, die Friedensordnung aufrecht zu erhalten und „gesellschaftliche Schädlichkeiten (O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I, 2. Auflage 1914, 222 zu verhindern. Polizeigewalt ist „Staatsgewalt“ ebenso wie gesetzgebende, richterliche oder aber auch ohne Zwang verwaltende Staatsgewalt. Besonderheit polizeilichen Handelns liegt aber, und das ist die Ursache für vielfache Kritik, in der Notwendigkeit, gegebenenfalls physischen Zwang anzuwenden. Alle anderen Ordnungsfunktionen der Befriedung und regelmäßigen Kanalisierung sozialer Kräfte und Konflikte teilt die Polizei mit Gesetzgebung und Justiz.

Gefahrenabwehr. So ist in der Funktion rechtsstaatlicher Polizei eine nicht zu übersehende Spannung zwischen Recht und Macht angelegt. Diese Schere, zwischen dem gesellschaftlichen Auftrag auch gefährliche Angriffe auf das Gemeinwohl schnell und erfolgreich zu bewältigen, dabei aber sorgfältigster Wahrung aller rechtlichen Schranken zu handeln, zwischen der Notwendigkeit ständiger höchster Aktionsbereitschaft und dem Gebot, sich auf bloße Reaktion zu beschränken, nicht offensiv und aggressiv, sondern nur defensiv, repressiv und maßhaltend zu wirken, ist Ursache der besonderen psychischen Belastung des Polizeiberufes.
Die von linksliberalen Kreisen vielfach kritisierte „polizeiliche Generalklausel“ (Gefahrenabwehr) konzentriert sich zwangsläufig auf die rechtsstaatlichen Grenzen der Polizeigewalt, auf die Frage, ob mit dem materiellen Begriff der Polizei auch die notwendige Eingriffsermächtigung verbunden ist und ob der Schluss von der Aufgabenzuweisung auf die Befugnis zum Einsatz der Mittel zulässig ist. Anlässlich dieser Kritik wird aber häufig geflissentlich der den Polizeibeamten bindende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz übersehen. Damit aber wird im Interesse des innenpolitischen Friedens ein fundamentales rechtsstaatliches Prinzip zur Anwendung gebracht. Die Beurteilung der Angemessenheit der Mittel zu einem bestimmten Zweck verlangt aber stets auch eine Bewertung der entweder als Zweck geschützten oder durch den Einsatz der Mittel betroffenen Rechtsgüter. Richtmaß der Normkonkretisierung ist hier stets der Sicherheitsanspruch des Bürgers einerseits und der grundsätzliche Freiheitsanspruch jedes Bürgers andererseits. Es kommt daher auf die jeweilige Risikolage, auf Dauer und Intensität des Eingriffs im Hinblick auf die bedrohten, schutzbedürftigen Rechtsgüter, ebenso wie im Hinblick auf die Rechtsgüter desjenigen, der in seine polizeilichen Schranken verwiesen werden soll, an. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist ein wesentliches Korrektiv zur Unwiderstehlichkeit staatlicher Gewalt.
In der gegen die Polizei gerichteten Polemik werden immer wieder die Begriffe „Rechtsstaat“ und „Polizeistaat“ einander gegenübergestellt. Zu dieser Polemik hat schon Robert von Mohl anschaulich dargelegt, dass es Aufgabe des Staates ist, „sowohl für Polizei als für Recht zu sorgen“ (R. v. Mohl, Polizeiwissenschaft, I. Band, 3. Aufl., 1866, 9f).
Jener Robert von Mohl, dessen enzyklopädisch umfassende „Polizei-Wissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates“ (2 Bände, Tübingen 1832/33 und System der Präventiv-Justiz oder Rechts-Polizei, 1834, 2. Auflage 1844/45 u. 3. Aufl. 1866 als 3-bändige Ausgabe unter dem erstgenannten Titel) wie kein zweites Werk den Übergang des spätabsolutistischen Wohlfahrtsstaates in den konstitutionellen Rechtsstaat widerspiegelt, hat die Institution Polizei gegen Vorwürfe aus Theorie und Praxis, wie sie heute noch gültig sind, eindrucksvoll verteidigt: „Im Gegentheile muß die Polizei, in dem Sinne der Hülfsgewalt, und beschränkt auf die gebührenden Fälle, nicht bloß als eine nothwendige, sondern als eine segensreiche Anstalt erscheinen und Dank, anstatt Abneigung, erwecken. Ohne unmittelbare Stütze und Hülfe der Rechtspflege kann der Bürger möglicherweise sein ganzes Leben ruhig hinbringen, nicht aber eine Stunde ohne fühlbare Einwirkung einer guten Polizei“. Dem ist eigentlich nichts hinzuzufügen.
Alfred Ellinger